Civis Vol. 2, No. 3, Des 2010

UU No. 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah: Antara Negara Kesatuan dan Kemajemukan Daerah

Undang Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang mengatur masalah Otonomi Daerah merupakan peraturan pelaksanaan yang menjalankan mandat konstitusi, khususnya pasal 18 UUD’45.  UU tentang Pemerintahan Daerah merupakan bagian dari proses desentralisasi yang ditujukan untuk mencapai pemerataan pembangunan dan pemberdayaan daerah secara lebih luas.

Wacana untuk merevisi UU No. 32/2004 ini telah bergulir sejak 2007.  Salah satu isu yang masih perlu diolah adalah memperjelas hubungan pusat dan daerah dalam konteks negara kesatuan yang juga memelihara dan mengembangkan sumber daya, keunikan, dan identitas masing-masing daerah.

Perluasan wewenang pemerintahan daerah semenjak reformasi 1998 mempunyai suatu kompleksitas dan keunikan tersendiri. Sejak diberlakukannya desentralisasi dan pelimpahan wewenang yang lebih luas, terkesan adanya tarik menarik antara konsep negara kesatuan dan otonomi daerah yang seluas-luasnya.

Konsep negara kesatuan kembali disepakati dalam proses amandemen 2001-2004 sebagai bentuk negara yang tidak dapat diganggu gugat, seperti yang telah ditetapkan dalam UUD 45 pasal 37 ayat 5. Dalam konteks demokrasi  Indonesia, kedaulatan ada pada rakyat, bangsa, dan negara Republik Indonesia yang tidak terbagi-bagi di antara kesatuan-kesatuan pemerintahan. Namun di sisi lain, otonomi daerah yang semakin efektif dan luas akan dengan sendirinya memunculkan daerah sebagai identitas dengan independensi tersendiri.

Berbeda dengan sistem negara federal dimana kedaulatan berada pada masing-masing daerah/negara bagian,  dalam konteks NKRI, kedaulatan berada di tangan pemerintah pusat yang merupakan personifikasi dari keseluruhan rakyat dari negara kesatuan tersebut. Pemerintah daerah diberikan wewenang oleh pemerintah pusat. Jadi walaupun dipilih langsung, kepala daerah mendapat wewenang dan kedaulatan dari atas (pemerintah pusat sebagai wakil rakyat Indonesia) dan bukan dari bawah (rakyat daerah tersebut saja).

Di antara kedua kondisi dan karakteristik inilah, UU tentang Pemerintahan Daerah menjadi kunci kerangka dan pengatur antara konsep negara kesatuan dan pengembangan otonomi, serta identitas daerah.

Memperjelas Hubungan dan Hierarki dalam UU No. 32/2004

Karena beberapa pertimbangan politis pada masa reformasi, Otonomi Daerah diarahkan langsung kepada daerah tingkat II, atau yang saat ini disebut pemerintahan tingkat kabupaten dan kota. Selain memperkecil jarak antara pemerintah daerah dengan masyarakat, pelimpahan kekuasaan pada tingkat kabupaten/kota diharapkan dapat mengurangi kemungkinan timbulnya keinginan untuk memisahkan diri untuk daerah-daerah pada tingkat provinsi.

Dilimpahkannya otonomi langsung ke tingkat kabupaten/kota dan dihapuskannya pemahaman pemerintahan tingkat I (provinsi) dan tingkat II (kabupaten/kota), mengakibatkan suatu ketidakjelasan dalam peran, hubungan, dan hierarki antara masing-masing tingkat pemerintahan.

Gubernur sebagai kepala daerah pemerintahan tingkat provinsi disebut bertanggung jawab kepada presiden dan merupakan wakil pemerintah pada pasal 37 UU no. 32 tahun 2004. Sementara itu, tidak diuraikan secara eksplisit kepada siapa kepala daerah bupati/walikota bertanggung jawab.  Secara implisit, tanggung jawab pemerintah daerah kabupaten/kota lebih dititik-beratkan kepada DPRD.

Jadi seakan-akan ada mata rantai yang terputus dalam alur kewenangan dan tanggung jawab dari provinsi ke kabupaten/kota. Hal ini mengakibatkan ketidakjelasan antara hak, kewajiban, dan wewenang antara pemerintah daerah provinsi dan kabupaten/kota. Pembedaan urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintah daerah provinsi di pasal 13 dan daerah kabupaten di pasal 14 terkesan saling bersinggungan dan bahkan sama saja. Sehingga akibatnya, tidak jelas jurisdiksi, wewenang, dan hierarki pelaksanaan otonomi tersebut.

Selanjutnya, pengaturan-pengaturan dalam pasal selanjutnya mengenai masalah bidang keuangan (pasal 15), pelayanan umum (pasal 16), dan sumber daya alam (pasal 17) menyebutkan hubungan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah tanpa ada kejelasan mengenai pemerintahan daerah di tingkat yang mana. Beberapa hal tersebut merupakan potensi sumber kerancuan.

Sebaliknya, beberapa pembagian wewenang yang telah diatur dengan jelas dalam implementasinya seringkali tidak dilaksanakan. Dalam pasal 10 mengenai pembagian urusan pemerintahan misalnya,  telah diuraikan pembedaan antara urusan/wewenang pemerintah pusat dan daerah. Urusan pemerintah pusat di ayat 3 disebutkan meliputi: politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter, dan agama.

Tetapi pada kenyataannya, banyak pemerintah daerah kabupaten/kota yang mengeluarkan peraturan-peraturan daerah yang bernuansa agama. Maraknya perda-perda syariah dan perda bernuansa agama lainnya terlihat jelas merupakan pelangkahan wewenang yang sebetulnya milik pemerintah pusat.

Dalam menjaga kesatuan nasional dan pada saat bersamaan mengembangkan dan memberdayakan daerah melalui otonomi yang lebih luas, perlu diperjelas hierarki dan hubungan interaksi antara unit-unit pemerintahan yang ada. Pemerintah daerah dengan segala wewenangnya perlu dibedakan secara lebih jelas antara pemerintah daerah tingkat provinsi dan pemerintah daerah tingkat kabupaten/kota. Hubungan antara pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota juga perlu diuraikan secara lebih eksplisit.

Selain itu, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) juga perlu dibedakan lebih lanjut antara DPRD provinsi dan DPRD kabupaten/kota. Lalu dikaji, apakah DPRD diperlukan pada dua tingkat tersebut?

Dengan makin diperjelasnya hubungan antar pemerintahan daerah serta perangkatnya di berbagai tingkat, daerah seharusnya dapat mengembangkan dirinya secara lebih terarah sesuai dengan identitas dan kekhasannya masing-masing.**

Penulis

Tobias Basuki, M.A. adalah Director of Studies Institut Leimena.