Civis Vol. 2, No. 2, Agust 2010


Penerapan Pancasila dalam Amandemen UUD ’45 menurut the Second Founding Fathers

 

Mereka yang merumuskan dan menetapkan UUD’45 sebagai konstitusi RI di BPUPK (Badan Penyelidik Usaha-usaha Persiapan Kemerdekaan)  dan PPKI (Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia) pada 1945 sering disebut sebagai “para pendiri negara Republik Indonesia” (the founding fathers). Tahun 1999 s/d 2002, UUD’45 diamandemen oleh Panitia Ad Hoc (PAH) III/I  Badan Pekerja (BP) MPR.  Melihat ruang lingkup tugasnya, Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. (Ketua Mahkamah Konstitusi RI pertama) menyatakan bahwa mereka yang terlibat dalam PAH III/I BP MPR ini  dapat dikatakan sebagai “the second founding fathers”.

Untuk memahami sejauh apa Pancasila diterapkan dalam amandemen UUD’45 yang telah mengubah sistem politik Indonesia secara mendasar ini, Grace Emilia dari Institut Leimena membahasnya secara terpisah dengan dua orang dari the second founding fathers ini, yaitu Pataniari Siahaan (Ketua PAH I BP MPR July 2004 – Oktober 2004) dan Slamet Effendy Yusuf (kini menjabat sebagai Ketua Pengurus Besar Nahdlatul Ulama (PBNU) sekaligus juga Ketua Majelis Ulama Indonesia (MUI) bidang Kerukunan Antar Umat Beragama). Berikut ini dialog dengan keduanya:

Apakah UUD’45 diamandemen karena ada pasal-pasalnya yang tidak sesuai dengan Pancasila? Jika ya, misalnya apa?

Pataniari Siahaan (PS): Ya, kami melihat ada beberapa hal. Kami di fraksi membuat matriks dari Pembukaan UUD’45.  UUD itu harus memuat hal-hal yang terdapat di Pembukaan. Karena itu norma-norma atau nilai-nilai yang terdapat di Pembukaan itu kami coba masukkan ke dalam 37 pasal yang ada. Dari situ kami melihat masih banyak yang bolong. Artinya ada yang sudah tercakup, tapi masih ada hal-hal yang harusnya masuk tapi belum masuk.

Misalnya, pada alinea ke-4 Pembukaan UUD’45 dikatakan “…disusunlah Kemerdekaan Kebangsaan Indonesia itu dalam suatu Undang-Undang Dasar Negara Indonesia, yang terbentuk dalam suatu  susunan Negara Republik Indonesia yang berkedaulatan rakyat…” Hal ini terkait dengan sila kerakyatan dari Pancasila. Tapi dalam prakteknya selama ini, hanya MPR yang jadi pelaksana sepenuhnya kedaulatan rakyat. Lalu masalah wilayah negara juga belum ada.

Kemudian di alinea ke-3 Pembukaan dinyatakan, “supaya berkehidupan kebangsaan yang bebas, maka rakyat Indonesia menyatakan dengan ini kemerdekaannya.” Dari sini terlihat, visi bangsa kita adalah negara Indonesia yang merdeka, bersatu, berdaulat, adil dan makmur. Tapi masalah adil dan makmur  ini belum nampak dengan jelas dalam pelaksanaannya.

Slamet Effendy Yusuf (SEY): Tim Perumus Pembukaan UUD’45 dipimpin oleh Sukarno, sedangkan pasal-pasal dirumuskan oleh tim lain yang dipimpin oleh Soepomo. Walaupun sudah diperdebatkan dalam BPUPK, tapi dalam perumusannya seringkali ada yang tidak match. Misalnya yang berkaitan dengan sila kedua dan keempat dari Pancasila, yang diterjemahkan jadi Bab 1, Pasal 1, ayat 2, tentang kedaulatan di tangan rakyat dan dilaksanakan sepenuhnya oleh MPR. Akibatnya adalah, ketika MPR sudah terbentuk, seolah-olah pelaksanaan kedaulatan rakyat itu adalah sebuah institusi yang bernama MPR. Kemudian MPR berwenang memilih Presiden dan Wakil Presiden sebagai mandataris dari MPR.

Implikasi dari Pasal 1 ayat 2 ini terdapat di Pasal 4 ayat 1: Presiden memegang kekuasaan pemerintahan negara berdasarkan UUD. Lalu di Pasal 5 ayat 1 dikatakan “Presiden memegang kekuasaan membentuk UU dengan persetujuan DPR. Di sini presiden adalah  mandataris MPR, yaitu pelaksana sepenuhnya kedaulatan rakyat yang memiliki dua kekuasaan: kekuasaan eksekutif dan kekuasan legislatif.  Terbayangkah oleh Anda, seperti apa kekuasannya?

Ini diperkuat lagi ketika kita memakai Penjelasan UUD.  Di situ dikatakan bahwa Presiden memegang kekuasaan di bawah MPR. Jadi yang tertinggi adalah MPR karena MPR disebut sebagai lembaga tertinggi negara. Lalu setelah itu Presiden, dan baru lembaga-lembaga negara lainnya seperti DPR, dsb. Ini salah satu bentuk dimana tidak  ada kesesuaian antara maksud dari ‘kedaulatan rakyat’ yang ada di Pancasila dengan yang ada dalam pasal-pasal UUD’45.

Karena itu kemudian Pasal 1 ayat 2 diubah menjadi “kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut UUD.” Lalu pasal 5 yang tadinya berbunyi “Presiden memegang kekuasaan membentuk UU dengan persetujuan DPR” diganti menjadi “Presiden dapat mengajukan RUU.”  Lalu pada Pasal 20-nya dinyatakan bahwa DPR-lah yang memegang kekuasaan untuk membentuk UU. Jadi di sini ada pemisahan kekuasaan supaya tidak berada di satu tangan saja.

Mengingat Pancasila dapat ditafsirkan secara berbeda oleh beragam kelompok masyarakat, bagaimana menyatukan interpretasi yang berbeda mengenai Pancasila dalam proses amandemen UUD’45?

PS: Sejak awal ada kesepakatan untuk tidak mengubah Pembukaan dimana terdapat Pancasila sebagai kuncinya. Pembukaan ini adalah alat ukur dalam pasal-pasal tadi. Semua fraksi tidak ada yang menentang Pancasila. Semua setuju Pancasila ada. Yang sempat jadi perdebatan adalah, apakah itu perlu dimasukkan dalam pasal-pasal, atau cukup dalam Pembukaan saja. Ada yang mengusulkan untuk dimasukkan di Pasal 1 mengenai bentuk dan kedaulatan negara. Tapi kemudian muncul pikiran-pikiran lain yang menyatakan bahwa Pasal 37 membahas mengenai perubahan UUD, dimana pasal bisa diubah. Karena itu kini di Pasal 37 dinyatakan bahwa perubahan UUD itu hanya perubahan pasal-pasal.  MPR tidak diberi kewenangan untuk mengubah Pembukaan. Ini salah satu cara untuk mengamankan supaya Pancasila tetap ada dalam Pembukaan.

SEY: Sebagai dasar negara, Pancasila harus membentuk sistem kenegaraan, sistem politik, sistem ekonomi, dan sistem sosial. Untuk membentuk ini tidak boleh diserahkan kepada orang-perorang atau pada kelompok-kelompok masyarakat, tapi pada konstitusi. Jadi kalau bicara tentang “Ketuhanan yang Maha Esa”, apa sich maksudnya? Untuk itu kita lihat pasal-pasal dalam UUD yang membahas hal ini. Misalnya “setiap manusia punya hak asasi karena manusia adalah ciptaan Tuhan.”  Atau ketika bicara tentang “Persatuan Indonesia”, itu terlihat di Pasal 1 tentang negara kesatuan dan juga di pasal-pasal lain yang berkaitan dengan bentuk negara dan dengan otonomi daerah. Dan ketika bicara tentang “Pri Kemanusiaan”, maka itu dinyatakan dalam pasal-pasal yang bicara tentang hak  asasi manusia, perlindungan fakir miskin, dsb. Ini juga terkait dengan Sila ke-5 Pancasila: “Keadilan Sosial bagi Seluruh Rakyat Indonesia”.

Pancasila bersifat open interpretation. Ketika bersifat tertutup (di jaman Orde Baru –red), maka oleh mereka yang berkuasa Pancasila dijadikan dogma sehingga kehilangan kekuatannya. Justru ketika Pancasila itu bersifat umum, di situlah kekuatannya, yaitu untuk menerima proses-proses perubahan yang ada. Karena itu kalau bicara tentang amandemen, kita tidak boleh beranggapan bahwa itu final dan tidak boleh diubah lagi. Boleh, tapi yang tidak boleh diubah itu Pancasila. Dan wadah Pancasila yang kita sepakati terdapat di Pembukaan UUD’45. Tapi pasal-pasal di UUD boleh diubah untuk disesuaikan dengan perubahan yang ada dalam masyarakat. Pasal-pasal dalam UUD ini juga perlu diperbaharui terus di tingkat derivasinya, yaitu di tingkat UU. Karena itu harus terbuka untuk menyesuaikan diri pada perubahan.

Adakah kontroversi yang timbul akibat perbedaan interpretasi dalam memahami Pancasila ketika merumuskan perubahan UUD’45? Jika ya, pasal apa misalnya?

PS: Jika spesifik dalam kaitannya dengan Pancasila sebenarnya tidak ada, karena lebih banyak membahas perbaikan penyelenggaraan negara, supaya sistem Presidensil bisa efektif. Selain itu dibahas pula hubungan antara lembaga-lembaga negara, dan hubungan antara lembaga negara dengan warga negara. Tujuannya supaya warga negara dapat dipenuhi hak-haknya melalui berbagai pasal UUD’45. Sekaligus juga menegaskan bahwa Pembukaan mengatur pasal-pasal UUD mengenai pemberian kewenangan kepada lembaga-lembaga negara untuk menjalankan berbagai fungsi negara.

SEY: Pendapat yang berbeda itu tetap ada, misalnya yang berkaitan dengan Pasal 29. Ada yang menganggap Pasal 29 akan lebih lengkap jika kita mengembalikan tujuh kata itu. Tapi ada yang berpendapat jangan tujuh kata, tapi diubah saja menjadi “menjalankan syariat agama masing-masing.” Sedangkan pendapat ketiga menyatakan pasal 29 tidak perlu diubah lagi. Ketika pergulatan semacam itu terjadi, pada akhirnya seluruh anggota MPR bersepakat untuk kembali pada perumusan semula demi  memelihara semangat yang terdapat pada Sila ke-3 Pancasila, yaitu “Persatuan Indonesia”.

Kontroversi yang lain berkaitan dengan Sila ke-4. Ada yang berpendapat bahwa permusyawaratan dalam pemufakatan yang ada dalam sistem politik kita tidak mengenal ‘suara terbanyak’.  Jadi semuanya harus musyawarah mufakat. Karena itu banyak yg menangisi dikuranginya kewenangan MPR dan dihilangkannya Utusan Golongan. Tapi bagi kita,  dengan menerjemahkan Sila ke-4 dimana demokrasi, yaitu kedaulatan ada di tangan rakyat dan dilaksanakan dengan UUD, maka justru di situlah demokrasi  akan menemukan bentuknya dalam sistem bernegara kita; menemukan mekanisme untuk mengisi lembaga-lembaga negara sesuai dengan prinsip perwakilan.

Dalam proses amandemen UUD’45, pasal mana yang proses perubahannya paling berkesan bagi Anda? Alasannya?

PS: bagi saya, keseluruhan prosesnya sangat berkesan. Saat itu, saya pertama kali masuk dalam DPR/MPR setelah reformasi, dan tiba-tiba dapat kepercayaan untuk terlibat dalam perumusan sendi-sendi dasar negara dalam konstitusi. Tidak ada keputusan yang tidak diperdebatkan dengan sungguh-sungguh, dan masing-masing makan waktu yang cukup panjang dalam suasana yang belum saling mengenal. Di situ kami dapat teman-teman bergumul, tapi akhirnya kami saling asah, saling belajar menyampaikan pikiran, dan mendengarkan pikiran orang lain. Secara prakteknya, kami lalu mencoba merumuskannya secara musyawarah dan dengan kepala dingin, tanpa ada voting. Bagi saya, itu sangat berkesan.

SEY: Terus terang ada dua pasal, yaitu yang berkaitan dengan hak asasi manusia (HAM) dan dengan pendidikan.   Ini menjadi tonggak yang sangat bersejarah, karena bangsa Indonesia menerima pengertian bahwa yang namanya HAM itu adalah nilai yang universal. Dulu dituduhkan HAM itu nilai barat yang berdasarkan paham individualistik. Tapi sejak dulu saya berpendapat bahwa manusia memiliki hak asasi karena itu adalah kodrat Allah dari dijadikannya kita sebagai manusia. Dan itu bukan persoalan barat atau timur, utara atau selatan, putih atau hitam, coklat atau kuning, tapi persoalan bahwa kita adalah manusia.

Sejak 1998 saya menjadi Sekretaris Panitia Ad Hoc dalam sidang istimewa MPR tahun 1998 yang menghasilkan ketetapan tentang HAM ini. Ketika pasal itu dibicarakan, selain berada dalam pimpinan Panita Ad Hoc bersama pak Jakob Tobing (Ketua Panitia Ad Hoc I BP MPR 1999-2004 –red), saya juga ditugasi oleh fraksi saya untuk bicara tentang hak asasi manusia ini.

Yang kedua adalah tentang pendidikan. Saya terkesan karena kita berhasil memasukkan pasal tentang kewajiban negara untuk membiayai  pendidikan bagi anak bangsa. Kami menyatakan pada Pasal 31 ayat 4 bahwa negara harus memprioritaskan anggaran pendidikan sekurang-kurangnya 20% dari APBN dan APBD. Bagi saya, negara ini tidak akan maju tanpa pendidikan. Jika sebagian besar rakyat kita miskin dan tidak mampu membiayai pendidikan, maka negara harus turun tangan. Tidak boleh lagi ada anak Indonesia yang tidak memperoleh pendidikan karena tidak punya biaya.

Yang lain, yang paling berkesan bagi saya adalah seluruh anggota MPR, khususnya yang terlibat langsung dalam perubahan ini, memiliki semangat keindonesiaan yang luar biasa, mencintai Indonesia lebih dari mencintai partai dan kelompoknya. Karena itu kami memutuskan hampir seluruh hasil dalam perubahan ini melalui konsensus, melalui mufakat.  Tidak ada yang melalui voting. **

Penulis

Grace Emilia, M.A.